Iran targeted human rights sanctions series: Understanding ‘terrorist organization’ designations in relation to the IRGC
به زبان فارسی بخوانید
مجموعه تحریم‌های هدفمند حقوق بشری ایران: مفهموم قرار گرفتن در فهرست «سازمان‌های تروریستی» در ارتباط با سپاه پاسداران انقلاب اسلامی (IRGC)
نوشته سلست کمیوتک و لیساندرا نوو
20 مارس 2024
به طور خلاصه، تحریم‌های هدفمند حقوق بشری ابزاری هستند که دولتها برای مسدود کردن دارایی‌ها و عدم صدور ویزا برای افرادی که در موارد نقض حقوق بشر مشارکت نمودهاند، به کار میگیرند. اگر چه به طور کلی مقصد از اِعمال این تحریم‌ها، وادار کردن متخلفان به تغییر رفتارشان است، اما اقدامات مزبور دارای تأثیرات دیگری نیز هستند. برای مثال، منع مجرمین از به دست آوردن ابزارهای مورد نیاز برای ادامۀ بدرفتاری و آزار، و نیز ابراز حمایت از قربانیان این آزارها. اما پروژۀ اقدامات قضایی استراتژیک شورای آتلانتیک (SLP) از منابع متعددی شنیده است که بسیاری از افرادی که در اینگونه جوامعِ آسیب دیده به سر میبرند، از جمله جامعۀ ایرانی، در مورد اقدامات مزبور و مفهوم آنها به خصوص به زبان محلی خود اطلاعات کافی در دست ندارند.
در نتیجه، بر اساس بازخورد فوق، تهیۀ این مجموعه وبلاگها آغاز شد تا اطلاعات مهمی در بارۀ تحریم‌های هدفمند حقوق بشری که به جمهوری اسلامی ایران مربوط می‌شود را مطرح نماید. این وبلاگها همچنین مهمترین اخبار روز در مورد مجرمین ایرانی که به دلیل نقض حقوق بشر تحریم شده‌اند و علت آن، و نیز هر گونه اطلاعات دیگری که ممکن است مربوط به جوامعی باشد که حقوق شان نقض شده را در اختیار خوانندگان قرار می‌دهد. در مورد پرسشها و همچنین موضوعاتی که باید مطرح گردد، مشتاقیم نظرات ارسالی خوانندگان، به ویژه اعضای جامعۀ مدنی ایران را دریافت کنیم.
این صفحه به‌طور مداوم با ترجمه فارسی پست به‌روزرسانی خواهد شد.
از زمان مرگ مهسا ژینا امینی در سال 2022 و اعتراضات ناشی از آن، سپاه پاسداران انقلاب اسلامی (IRGC) یکی از اصلی‌ترین عوامل نقض حقوق بشر در ایران بوده است. سپاه پاسداران انقلاب اسلامی، نیروی امنیتی جمهوری اسلامی ایران (IRI) به رهبری فرمانده کل نیروهای مسلح ایران، رهبر عالیرتبه، آیت‌الله علی خامنه‌ای است. این سازمان مسئول موارد بی‌شماری از نقض حقوق در زمینه‌های مختلف بوده و نفوذ قابل توجهی در امور داخلی ایران دارد. علاوه بر تحریم‌های مختلفی که به خاطر نقض حقوق بشر علیه سپاه پاسداران انقلاب اسلامی صادر شده است، درخواست‌های مکرری برای دولت‌های سراسر جهان جهت قرار دادن آن در لیست سازمان‌های تروریستی وجود داشته است. این پست به بررسی چگونگی تصمیم‌گیری برای قرار دادن در فهرست سازمان‌های تروریستی، پیامدها و ارتباط آنها با تحریم‌های هدفمند حقوق بشری می‌پردازد.
چه کشورهایی سپاه پاسداران انقلاب اسلامی را در فهرست سازمان‌های تروریستی قرار داده‌اند؟
از میان حوزه‌های قضایی اصلی که در این سری به آنها پرداخته شده است – یعنی از میان استرالیا، کانادا، اتحادیه اروپا (EU)، بریتانیا (UK) و ایالات متحده (US) – تنها ایالات متحده در تاریخ 15 آوریل 2019، سپاه پاسداران انقلاب اسلامی را در فهرست سازمان‌های تروریستی خارجی قرار داده است. دولت کانادا اخیراً اعلام کرده است که «در حال بررسی راه‌هایی برای تعیین «مسئولانه» سپاه پاسداران انقلاب اسلامی به عنوان یک سازمان تروریستی است»، اما تاکنون فقط یکی از زیرمجموعه‌های سپاه پاسداران انقلاب اسلامی، یعنی نیروی قدس را در تاریخ 17 دسامبر 2012 در این فهرست قرار داده است. سایر کشورهایی که سپاه پاسداران انقلاب اسلامی را به عنوان یک سازمان تروریستی فهرست کرده‌اند شامل بحرین و عربستان سعودی هستند.
قرار گرفتن در فهرست «سازمان تروریستی» چه معنایی دارد و چگونه با تحریم‌ها مقایسه می‌شود؟
در حالی که هر کشور تعریف خاص خود را دارد، به‌طور کلی، این فهرست به معنای آن است که گروهِ تعیین شده به نوعی در تروریسم مشارکت دارد. قرار گرفتن در فهرست سازمان‌های تروریستی مشابه قرار گرفتن در فهرست تحریم‌های هدفمند است، اما دارای مبانی قانونی، فرآیندها و پیامدهای متفاوتی است. مانند تحریم‌های هدفمند، این موارد بسته به کشور تعیین‌کنندۀ فهرست، متفاوت هستند و در ادامه برای حوزه‌های قضایی اصلی به تفصیل توضیح داده شده‌اند. مشابهاً، هر یک از حوزه‌های قضایی اصلی نیز دارای محافظت‌هایی برای حفظ مقررات دادرسی و سایر حقوق سازمان‌های فهرست‌شده و اعضای آنها هستند. هر حوزه قضایی، به ویژه دارای سیاست‌هایی است که بازبینی‌های دوره‌ای از فهرستها و / یا دیگر مراحل حذف یا لغو فهرست را الزامی می‌کند. برخلاف تحریم‌های هدفمند، قرار گرفتن در فهرست سازمان‌های تروریستی به دادستان‌ها اجازه می‌دهد تا اتهامات جنایی خاصی، مانند جرم عضویت در یک سازمان تروریستی را برای جرایم مرتبط با تروریسم علیه اعضاء و وابستگان یک سازمان، صادرکنند.
مراحل اضافه کردن یک سازمان به فهرست چگونه است؟
درست همانند تحریم‌های هدفمند، فرآیند تعیین سازمان‌های تروریستی برای تمامی حوزه‌های قضایی اصلی عمدتاً تصمیم اختیاری توسط مقامات ارشد دولت است. با این حال، معیارها و سازمان‌ها و مقامات دولتی متفاوتی در این فرآیند دخیل هستند.
استرالیا: وزیر کشور ارزیابی می‌کند که آیا معیارهای لازم در بخش 102 قانون جزایی 1995، برآورده شده‌اند یا خیر و ترتیبی برای اطلاع‌رسانی به رهبر حزب مخالف فراهم می‌کند. این وزیر همچنین موافقت وزرا و رؤسای ایالات را جلب کرده و در این مورد به نخست‌وزیر مشاوره می‌دهد. پس از اتمام این مراحل، فرماندار کل «می‌تواند مقرراتی برای قرار دادن سازمان در فهرست» صادر کند.
کانادا: بر اساس قانون ضد تروریسم، هنگامی که ثابت شود «دلایل منطقی برای باور کردن» وجود دارد که یک نهاد به اندازه کافی در فعالیت تروریستی شرکت داشته است، گزارش‌هایی به وزیر امنیت عمومی ارسال می‌شود، و در صورتی که وی بپذیرد استاندارد «دلایل منطقی» برآورده شده است، می‌تواند توصیه کند که فرماندار شورا نام سازمان مربوطه را در فهرست قرار دهد.
اتحادیه اروپا: اتحادیه اروپا به عنوان یک سازمان چندجانبه، پیچیده‌ترین مراحل را دارد. برای اتحادیه اروپا، ابتدا باید یک «تصمیم» توسط یک «مرجع صالح» در مورد «یک حمله تروریستی، تلاش برای ارتکاب، مشارکت یا تسهیل چنین عملی بر اساس شواهد یا سرنخ‌های جدی و معتبر» اتخاذ شود. یک «مرجع صالح» می‌تواند «یک مرجع قضایی، یا در صورتی که مراجع قضایی صلاحیت نداشته باشند… یک مرجع صالح معادل در آن حوزه» باشد. آنهایی که توسط شورای امنیت سازمان ملل متحد «به عنوان [اشخاص] مرتبط با تروریسم شناخته شده و تحریم‌هایی علیه آنها اعمال شده است» نیز می‌توانند شامل شوند.
طبق رویه قضایی دیوان دادگستری اتحادیه اروپا، مقامات اداری نیز می‌توانند به عنوان مراجع صالح در نظر گرفته شوند، مشروط بر اینکه تصمیمات آنها تحت بازبینی قضایی قرار گیرد. این امر نشان می‌دهد که تعیین تحریم توسط برخی کشورها می‌تواند کافی باشد به شرط آنکه ملاحظات کافی در مورد دادرسی منصفانه تضمین شود.
پس از اینکه یک مرجع صالح تصمیم گرفت، کشور عضو اتحادیه اروپا یا نماینده عالی امور خارجی و سیاست امنیتی می‌تواند پیشنهادی را در مورد اقدامات محدود کننده برای مبارزه با تروریسم به منظور بررسی توسط گروه کاری ارائه دهد. گروه مزبور پس از بررسی‌ها و مشاوره‌ها، توصیۀ خود مبنی بر اضافه کردن یا نکردن نام مورد نظر به فهرست را برای تصویب به شورای اتحادیه اروپا ارائه می‌دهد.
بریتانیا: سازمانِ مورد بحث باید ابتدا الزامات ممنوعیت در قانون تروریسم 2000 را برآورده کند. سپس، وزیر کشور با استفاده از اختیارات خود تعیین می‌کند که آیا ممنوع کردن سازمان مذکور، «متناسب» خواهد بود یا خیر، و عواملی از جمله «ماهیت و گستره فعالیت‌های سازمان»؛ «تهدید خاصی که برای بریتانیا ایجاد می‌کند»؛ «تهدید خاصی که برای اتباع بریتانیایی در خارج از کشور ایجاد می‌کند»؛ «وسعت حضور سازمان در بریتانیا»؛ و «نیاز به حمایت از سایر اعضای جامعه بین‌المللی در مبارزه جهانی با تروریسم» را در نظر می‌گیرد. اگر وزیر معتقد باشد که الزامات مورد نظر، برآورده شده، و ممنوع کردن آن سازمان متناسب خواهد بود، می‌تواند سازمان را به فهرست گروه‌ها یا سازمان‌های تروریستی ممنوعه اضافه کند.
ایالات متحده: وزارت امور خارجه ایالات متحده بر طبق بند 219 قانون مهاجرت و ملیت، می‌تواند گروه‌ها را به لیست سازمان‌های تروریستی خارجی اضافه کند. این تعیین بر اساس سه معیار صورت می‌گیرد: گروه مورد نظر باید یک سازمان خارجی باشد، باید در «فعالیت تروریستی» شرکت داشته باشد و این فعالیت باید امنیت اتباع ایالات متحده یا امنیت ملی ایالات متحده را تهدید کند. برای معرفی سازمانی که نامش باید در فهرست سازمان‌های تروریستی قرار گیرد، اداره مبارزه با تروریسم وزارت امور خارجه یک «سوابق اداری» از اطلاعات در مورد سازمان تروریستیِ خارجیِ پیشنهاد شده، تهیه می‌کند. وزیر امور خارجه با دادستان کل و وزیر خزانه‌داری مشورت می‌کند تا تصمیم بگیرد که آیا سازمان مزبور را در فهرست قرار دهد یا نه. پس از اقدام وزیر امور خارجه، در صورتی که در طی هفت روز هیچگونه اقدامی برای مسدود کردن این تعیین صورت نگیرد، سازمان مزبور به فهرست اضافه خواهد شد.
در یک فرآیند مشابه بر طبق دستور اجرایی 13224، هر دو وزارت امور خارجه و خزانه‌داری، در مشورت با وزارت دادگستری، می‌توانند به عنوان یک تحریم هدفمند، «تروریست‌های جهانی که به ویژه تعیینشدهاند» را به فهرست اضافه کنند. این تعیین‌ها، نسبت به آنچه که طبق فهرست سازمان تروریستی خارجی مجاز است، طیف وسیع‌تری از افراد و نهادها را پوشش می‌دهد. با این حال، تأثیرات آنها محدود به تحریم‌های هدفمند است ( که در این مورد، مسدود کردن دارایی‌ها و ممنوعیت معاملات میباشد). علیرغم تعیینِ نام یک نهاد به عنوان یک سازمان تروریستی خارجی تحت قانون مهاجرت و ملیت، تعیین نام آن نهاد به عنوان تروریست‌های جهانی که به ویژه تعیینشدهاند، تحت دستور اجرایی 13224 نمی‌تواند، برای مثال، منجر به برخی جرایم مدنی و جنایی مرتبط با تروریسم شود. با این حال، اعلام نام یک نهاد به عنوان تروریست‌های جهانی که به ویژه تعیینشدهاند، ممکن است مزایای دیگری نسبت به تعیین نام آن نهاد به عنوان یک سازمان تروریستی خارجی داشته باشد، مثلاً امکان بهتر برای دولت ایالات متحده در درگیر شدن در دیپلماسی با آن سازمان را امکانپذیر نماید.
عواقب قرار گرفتن در فهرست سازمان تروریستی چیست و چرا باید سپاه پاسداران انقلاب اسلامی (IRGC) در این فهرست قرار گیرد؟
علاوه بر آنکه این عمل یک اقدام نمادین است، یکی از پیامدهای اصلی قرار گرفتن در فهرست «سازمان تروریستی» این است که امکان پیگردهای قضایی مرتبط با تروریسم هم علیه اعضای سازمان و هم علیه کسانی که از آن حمایت می‌کنند، فراهم می‌شود. جرایم خاصی که شامل سازمان‌های تروریستی می‌شوند بسته به حوزه قضایی متفاوت است، اما اغلب شامل عضویت و تأمین منابع می‌شود. این بدان معناست که، برای مثال، یک مقام سپاه پاسداران انقلاب اسلامی که در یک کشور اتحادیه اروپا دستگیر شده است، می‌تواند نه تنها به خاطر جنایات مرتکب شده در ایران – مانند شکنجه و جنایات علیه بشریت – بلکه به خاطر عضویت در یک سازمان تروریستی نیز تحت پیگرد قرار گیرد . در حالی که دلایل سیاسی وجود دارد که چرا مهم است که دادستان‌ها تلاش کنند تا اتهامات مرتبط با جنایات را تحت محاکمه قرار دهند، ممکن است اثبات ارتباط بین مقامات عالیرتبه و جرایم مربوطه دشوار باشد و بنابراین اتهامات مرتبط با تروریسم ممکن است راحت‌تر اثبات شوند.
علاوه بر این، برخی حوزه‌های قضایی نیز اجازه اتهامات مضاعف را می‌دهند، به این معنی که می‌توانند اتهامات مختلفی برای همان عمل اصلی مطرح کنند. برای مثال، اگر کسی سلاح‌هایی را فراهم کرده باشد که در حمله‌ای توسط سپاه پاسداران انقلاب اسلامی استفاده شده‌اند، می‌تواند هم به اتهام مسئولیت غیرمستقیم مانند کمک و مساعدت برای جنایات وحشیانه و هم به طور همزمان به اتهام «حمایت از» یک سازمان تروریستی متهم شود. این احتمال محکومیت را حداقل در یک اتهام افزایش می‌دهد و اگر هر دو منجر به محکومیت شوند، مدت کلی حکم طولانی‌تر خواهد شد. علاوه بر این، در برخی کشورها – مانند ایالات متحده – برای کسانی که از سازمان‌های تروریستی حمایت می‌کنند نسبت به کسانی که مرتکب جرایم دیگر می‌شوند، ممکن است «موانع کمتری برای اعمال صلاحیت جهانی» وجود داشته باشد.
در نهایت، ایالات متحده از مؤسسات مالی می‌خواهد که «مالکیت یا کنترل» وجوه یک سازمان تروریستی خارجی یا «عامل» آن را حفظ کنند و وجوه را به دولت ایالات متحده گزارش دهند. همچنین ورود «[نمایندگان و اعضای]» سازمان را «اگر خارجی باشند» ممنوع می‌کند. در اتحادیه اروپا، سازمان‌های «تروریستی خارجی اتحادیه اروپا» دارای وجوه و دارایی‌های مالی منجمد شده‌اند و وجوه، دارایی‌های مالی و منابع اقتصادی نمی‌توانند به طور مستقیم یا غیرمستقیم در دسترس آنها قرار گیرند. در کانادا، اموال یک نهادِ فهرست شده «می‌تواند موضوع توقیف/محدودیت و/یا مصادره» باشد. نه بریتانیا و نه استرالیا، هیچیک مسدود کردن دارایی‌ها را برای فهرست‌های سازمان‌های تروریستی داخلی اجرا نمی‌کنند.
چه دلایلی علیه قرار دادن سپاه پاسداران انقلاب اسلامی (IRGC) در فهرست تروریستی وجود دارد؟
اولاً، همانند تحریم‌ها – چه هدفمند و چه غیرهدفمند – فهرست کردن سپاه پاسداران انقلاب اسلامی به عنوان یک سازمان تروریستی، خطر اعمال فشار بر روی غیرنظامیان از طریق تبعیت بیش از حد [سازمان‌ها از مقررات تحریم] و تأثیرات منفی بر اقتصاد ایران را به همراه دارد، بدون اینکه تضمینی برای محدود کردن رفتار سپاه پاسداران انقلاب اسلامی یا تأثیر قابل توجه بر «نخبگان سیاسی» وجود داشته باشد. علاوه بر این، حتی با وجود فشارهای داخلی برای قرار دادن سپاه پاسداران انقلاب اسلامی به عنوان یک سازمان تروریستی، رهبران در برداشتن چنین گامی، ابراز تردید کرده‌اند. به عنوان مثال، بریتانیا در اوایل سال 2023 به نظر می‌رسید که آماده بود تا سپاه پاسداران انقلاب اسلامی را در فهرست قرار دهد اما از آن زمان اظهار داشته که به جای آن، معیارهای تحریم‌های هدفمند را برای شامل کردن نقض‌هایی که در داخل بریتانیا رخ داده‌اند، گسترش خواهد داد. گزارش شده که دفتر امور خارجی، مشترک‌المنافع و توسعه بریتانیا نگران بود که قرار دادن [سپاه پاسداران] در فهرست سازمان‌های تروریستی منجر به اخراج سفیر بریتانیا از ایران شود و می‌دانست که اتحادیه اروپا هم احتمالاً به موازات آن، فهرست کردن در سازمان تروریستی را انجام نخواهد داد. همچنین در فوریه 2023 گزارش شد که دیپلمات‌های آمریکایی مصرانه از بریتانیا خواستند که سپاه پاسداران انقلاب اسلامی را به عنوان یک سازمان تروریستی تعیین نکند، اگرچه سخنگوی وزارت امور خارجه ایالات متحده پاسخ داد که چنین رویکردی از سوی ایالات متحده «برای او درست به نظر نمی‌رسد» و تا اکتبر 2023 گزارش‌هایی وجود داشت که نشان می‌داد دولت جو بایدن بریتانیا را به قرار دادن در فهرست تروریستی ترغیب می‌کند.
قابل توجه است که سپاه پاسداران انقلاب اسلامی از بیشتر سازمان‌های تروریستی فهرست شده متمایز است زیرا یک سازمان نظامی دولتی است و «به طور قانونی موظف» است. به عنوان مثال، در ایالات متحده، هیچ کشور دیگری وجود ندارد که بخش‌های نظامی آن به عنوان سازمان‌های تروریستی خارجی تعیین شده باشند.
در پایان باید گفت که در ایران خدمت سربازی اجباری است و مشمولان به‌طور تصادفی به شاخه‌های مختلف، از جمله سپاه پاسداران انقلاب اسلامی (IRGC)، اختصاص داده می‌شوند که این موضوع بر مهاجرت کسانی که دهه‌ها پیش به خدمت فراخوانده شده‌اند، تأثیر گذاشته است. با این حال، از سال 2010، حدود 80 درصد از مشمولان سپاه پاسداران انقلاب اسلامی فعالانه انتخاب کرده‌اند که به سپاه بپیوندند. گزارش‌های بیشتری وجود دارد که مشمولان می‌توانند با پرداخت رشوه، استفاده از «امتیازات» و ارتباطات از انجام خدمت در جبهه جلوگیری کنند و اینکه سپاه پاسداران انقلاب اسلامی به‌ویژه «بسیار فاسد» است. از سال 2010، بیش از 70 درصد از مشمولان سپاه پاسداران انقلاب اسلامی قبلاً عضو نیروی مقاومت بسیج بودند – که یک «سازمان شبه‌نظامی داوطلب بوده و تحت نظر سپاه پاسداران انقلاب اسلامی فعالیت می‌کند» – زیرا سپاه پاسداران آموزش بسیج را به رسمیت می‌شناسد (که سبب کاهش طول کل خدمت سربازی می‌شود) و اعضای بسیج هم به رژیم «وفادارتر» به نظر میرسند. از 30 درصد باقی‌مانده، برخی دارای مدارک تحصیلی کارشناسی ارشد هستند و به دلیل تخصص خود «شغل‌های دفتری» را به‌طور شخصی انتخاب می‌کنند. در نهایت، «حداکثر 20 درصد» در «برخی مناطق محروم و فقیر» به سپاه پاسداران اختصاص داده می‌شوند، به دلیل اینکه تعداد اعضای بسیج کافی نیست. تعیین اینکه چه کسی در این دسته قرار می‌گیرد می‌تواند از طریق «غربالگری و بررسی هر مورد به طور جداگانه و [با] دقتی خاص[…]» انجام شود.
سلست کمیوتک یکی از وکلای پروژه اقدامات قضایی استراتژیک در شورای آتلانتیک است.
لیساندرا نوو یکی از وکلای پروژه اقدامات قضایی استراتژیک در شورای آتلانتیک است.
Targeted human rights sanctions are, in short, a tool governments use to freeze the assets of and deny visas to those complicit in human rights violations. While they are generally intended to prompt offenders to change their behavior, they have additional effects. For example, preventing perpetrators from obtaining the tools needed to continue abuses and showing support for victims. However, the Atlantic Council’s Strategic Litigation Project (SLP) has heard from multiple sources that many people in affected communities—including the Iranian community—do not have sufficient information, especially in their native language, about these measures and what they mean.
Based on this feedback, this blog series was started to highlight important information about targeted human rights sanctions as they relate to the Islamic Republic of Iran; major updates on Iranian perpetrators who have been sanctioned for human rights abuses and why; and any other information that may be relevant to affected communities. Input is welcomed from readers, particularly in Iranian civil society, for questions and topics that should be addressed.
Since Mahsa Jina Amini’s death in 2022 and the resulting protests, the Islamic Revolutionary Guard Corps (IRGC) has been one of the main perpetrators of human rights violations in Iran. The IRGC is a security force of the Islamic Republic of Iran (IRI) headed by the commander-in-chief of the Iranian Armed Forces, Supreme Leader Ayatollah Ali Khamenei. It has been responsible for countless violations across a variety of contexts and has significant influence over domestic matters in Iran. In addition to the various sanctions that have been issued against the IRGC for human rights violations, there have been repeated calls for governments across the world to list it as a terrorist organization. This post looks at how terrorist organization listings are decided, the consequences, and how these are related to targeted human rights sanctions.
Which countries have listed the IRGC as a terrorist organization?
Of the main jurisdictions featured in this series—Australia, Canada, the European Union (EU), the United Kingdom (UK), and the United States (US)—only the US has listed the IRGC as a foreign terrorist organization (April 15, 2019). The Canadian government recently announced it is “looking at ways to ‘responsibly’ designate” the IRGC but has so far only listed a subsidiary of the IRGC, the Quds Force (December 17, 2012). Other countries that have listed the IRGC as a terrorist organization include Bahrain and Saudi Arabia.
What does a ‘terrorist organization’ listing mean and how does it compare to sanctions?
While each country has its definition, usually, this listing means the designated group is seen as being involved in terrorism in some way. A terrorist organization listing is similar to a targeted sanctions designation but involves different legal bases, processes, and consequences. As with targeted sanctions, these differ depending on the country making the listing and are detailed below for the main jurisdictions. Similarly, each of the main jurisdictions also has protections in place to uphold due process and other rights of the listed organizations and their members. In particular, each jurisdiction has policies mandating periodic reviews of listings and/or other de-listing or revocation processes. Unlike targeted sanctions, a terrorist organization listing opens the door for prosecutors to bring certain criminal charges for terrorism-related offenses against the organization’s members and associates, such as for the crime of membership in a terrorist organization.
What is the process for adding an organization?
As with targeted sanctions, the process for terrorist organization designations for all the main jurisdictions is mainly a discretionary decision by senior government officials. However, different criteria and different government agencies and officials are involved.
Australia: The minister for home affairs evaluates whether the criteria required in the Criminal Code Act 1995, Division 102 have been met and arranges a briefing for the leader of the opposition. The minister also seeks the agreement of the state/territory first ministers and advises the prime minister on the matter. Once this is complete, the governor-general “may make regulations to list” the organization.
Canada: Under the Anti-terrorism Act, once it has been established that there are “reasonable grounds to believe” that an entity was sufficiently involved in the terrorist activity, reports are submitted to the minister for public safety, who, if they are satisfied the “reasonable grounds” standard is met, may recommend that the governor in council place the entity on the list.
SIGN UP FOR THE THIS WEEK IN THE MIDEAST NEWSLETTER
European Union: The EU has the most complex process as a multilateral organization. For the EU, there must first be a “decision” by a “competent authority” concerning “a terrorist attack, an attempt to perpetrate, participate in or facilitate such an act based on serious and credible evidence or clues.” A “competent authority” could be “a judicial authority, or, where judicial authorities have no competence… an equivalent competent authority in that area.” Those identified by the United Nations Security Council “as being related to terrorism and against whom it has ordered sanctions” may also be included.
According to the case law of the Court of Justice of the EU, administrative authorities could also be considered competent authorities so long as their decisions are subject to judicial review. This indicates that a sanctions designation by certain countries could be sufficient if adequate due process considerations are guaranteed.
Once a competent authority has made a decision, a member state of the EU or the high representative for foreign affairs and security policy (HR) can submit a proposal to be reviewed by the Working Party on restrictive measures to combat terrorism (COMET). After reviews and consultations, COMET then recommends the listing, or not, to the EU Council for adoption.
United Kingdom: The organization must first meet the proscription requirements in the Terrorism Act 2000. Then, the home secretary uses their discretion to determine if proscription would be “proportionate,” looking at factors including the “nature and scale of an organisation’s activities”; “the specific threat that it poses to the UK”; “the specific threat that it poses to British nationals overseas”; “the extent of the organisation’s presence in the UK”; and “the need to support other members of the international community in the global fight against terrorism.” If the secretary believes the requirements are met and it would be proportional, they may add the organizations to the list of Proscribed Terrorist Groups or Organisations.
United States: Under the Immigration and Nationality Act (INA) § 219, the US Department of State can designate groups as foreign terrorist organizations (FTO). This is based on three criteria: the group must be a foreign organization, must engage in “terrorist activity,” and that activity must threaten either the security of US nationals or US national security. To recommend a designation, the Department of State’s Bureau of Counterterrorism prepares an “administrative record” of information about a proposed foreign terrorist organization. The secretary of state consults with the attorney general and the treasury secretary in deciding whether to make a designation. The secretary of state, and barring any action to block the designation over a seven-day waiting period, the designation takes effect.
In a similar process under Executive Order 13224, both the State and Treasury departments, in consultation with the Department of Justice, can list, as a targeted sanction, “specially designated global terrorists” (SDGT). These designations cover a wider range of individuals and entities than are allowed under the foreign terrorist organization listing. Still, its effects are limited to those of targeted sanctions (in this case, freezing assets and prohibiting transactions). Unlike a designation as an FTO under the Immigration and Nationality Act, a designation as an SDGT under Executive Order 13224 cannot, for example, give rise to certain civil and criminal offenses related to terrorism. However, an SDGT designation may have other benefits compared to an FTO designation, such as better allowing the US government to engage in diplomacy with the organization.
What are the consequences of being designated as a terrorist organization, and why should the IRGC be listed?
In addition to the symbolic gesture, one of the main consequences of a “terrorist organization” listing is the availability of terrorism-related prosecutions both against members of the organization and against those supporting it. The specific crimes that involve terrorist organizations vary by jurisdiction but often include membership and supplying resources.
This means that, for example, an IRGC official arrested in an EU country could be prosecuted not just for atrocities committed in Iran—for example, torture and crimes against humanity—but also for membership in a terrorist organization. While there are policy reasons why it is important for prosecutors to try to bring atrocity-related charges, it can be difficult to establish the link between high-level officials and the relevant offenses and so terrorism-related charges may be easier to prove.
Further, some jurisdictions also allow for cumulative charges, which means they can bring different charges for the same underlying act. For example, if someone provided weapons used in an attack by the IRGC, they could be charged both with indirect liability—such as aiding and abetting—for atrocity crimes and could be simultaneously charged with “supporting” a terrorist organization. This increases the likelihood of conviction on at least one charge and, if both result in convictions, of a longer overall sentence. Additionally, for some countries—such as the US—there may be “less inhibition on exercising universal jurisdiction” over those supporting terrorist organizations as opposed to those committing other crimes.
Finally, the US requires financial institutions to “retain possession of or control over” the funds of a foreign terrorist organization or its “agent” and report the funds to the US government. It also prohibits entry to “[r]epresentatives and members” of the organization “if they are aliens.” In the EU, “EU external terrorist” organizations have their funds and financial assets frozen, and funds, financial assets, and economic resources cannot be made available to them directly or indirectly. In Canada, a listed entity’s property “can be the subject of seizure/restraint and/or forfeiture.” Neither the UK nor Australia implements asset freezes for domestic terrorist organization listings.
What are the arguments against listing the IRGC?
First, as with sanctions—targeted and otherwise—an IRGC listing risks imposing a burden on civilians through over-compliance and negative impacts on the Iranian economy without guaranteeing constraints on the IRGC’s behavior or significant effects on the “political elite.”
In addition, even with the domestic pressure to list the IRGC as a terrorist organization, leaders have voiced hesitation in taking that step. The UK, for instance, appeared willing to list the IRGC in early 2023 but has since indicated that it will instead expand the criteria for targeted sanctions to include violations that occurred inside the UK. It was reported that the UK’s Foreign, Commonwealth & Development Office worried that a terrorist designation would trigger the expulsion of the UK ambassador to Iran and that it knew that the EU was unlikely to make a parallel terrorist designation. It was also reported in February 2023 that US diplomats were urging the UK not to designate the IRGC as a terrorist organization, though the spokesperson for the US Department of State responded that such an approach by the US didn’t “ring true” to him and by October 2023 there were reports indicating the Joe Biden administration was urging the UK to make the designation.
Notably, the IRGC is distinct from most other listed terrorist organizations as it is a state military organization and is “constitutionally mandated.” In the United States, for example, no other country has military components which have been designated as FTOs.
Finally, Iran has compulsory military service, and conscripts were historically randomly assigned to branches—including the IRGC—which has impacted immigration for those who were conscripted decades ago. However, since 2010, about 80 percent of the IRGC’s conscripts actively choose to join the IRGC. There are further reports that conscripts can use bribes, “privileges,” and connections to avoid combat and that the IRGC, in particular, is “very corrupt.” Since 2010, over 70 percent of IRGC conscripts were already members of the Basij Resistance Force—a “volunteer paramilitary organization operating under” the IRGC—because the IRGC recognizes Basij training (reducing the total length of military service) and because Basij members are viewed as “more loyal” to the regime. Of the remaining 30 percent, some have postgraduate degrees with a “personal choice” of desk jobs due to their specialization. Finally, a “maximum 20 percent” are distributed to the IRGC “in some unprivileged and poor areas, due to the number of Basij members being insufficient.” Determining who falls into this category could be achieved through “filtering and determining [with] a special degree of scrutiny[…] on a case-by-case basis.”
Celeste Kmiotek is a staff lawyer for the Strategic Litigation Project at the Atlantic Council.
Lisandra Novo is a staff lawyer for the Strategic Litigation Project at the Atlantic Council.
Further reading
Wed, Jul 26, 2023
Iran targeted human rights sanctions series: UK designates the Supreme Council of the Cultural Revolution
IranSource By Celeste Kmiotek, Lisandra Novo
The United Kingdom designated the Supreme Council of the Cultural Revolution and its new secretary, Abdol Hossein Khosrow Panah, on July 6.
Thu, Jan 4, 2024
Iran targeted human rights sanctions series: Why are people and entities sanctioned for human rights abuses?
IranSource By Celeste Kmiotek, Lisandra Novo
Every perpetrator designated by a jurisdiction for targeted sanctions generally faces the same consequences.
Mon, Apr 24, 2023
What the ICJ ruling on the Central Bank of Iran means for the US and the Islamic Republic—and those seeking reparations for state-sponsored atrocities
IranSource By Celeste Kmiotek
On March 30, the International Court of Justice issued its final judgment on a case between the Islamic Republic of Iran and the United States on the fate of “Certain Iranian Assets.” The judgment contains wins and losses for both sides.
Image: A member of the Islamic Revolutionary Guard Corps (IRGC) waits to take part in a rally in the holy city of Qom, 145 km (90 miles) south of Tehran, on May 3, 2016.(Photo by Morteza Nikoubazl/NurPhoto)